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南京立法保護(hù)歷史名城改變大拆大建政策

聽到政府幫助居民“修房子”的新政策,許多老城南居民在自家墻上自發(fā)貼出標(biāo)語:“堅決擁護(hù)新條例!”

 

  一年多前,南京啟動了南捕廳等歷史街區(qū)的“危舊房改造”工程,旋即引發(fā)爭議,當(dāng)?shù)?/SPAN>29位學(xué)術(shù)界、文化界人士大聲疾呼:“再這樣拆下去,南京歷史文化名城就要名存實亡了!”(詳見2009511日出版的《瞭望》新聞周刊)

 

  如今,伴隨著《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計》方案11月上旬通過專家論證,《南京歷史文化名城保護(hù)條例》(下稱“新《條例》”)121日正式實施,南京向“大拆大建”告別。

 

  當(dāng)?shù)卣俅螐娬{(diào)了“整體保護(hù)、有機(jī)更新、政府主導(dǎo)、慎用市場”的十六字方針保護(hù)古城,將“敬畏歷史、敬畏文化、敬畏先人之心,加強歷史文化名城保護(hù)”寫入南京市政府工作報告,同時用立法的方式保護(hù)具有近2500年建城史的歷史文化名城。

 

  更重民意

 

  1112日,南京市作協(xié)副主席薛冰和學(xué)者姚遠(yuǎn)又一次來到老城南,偶遇這里的居民代表老馬。

 

  “明天的會議需要我們?nèi)兔?”老馬問。

 

  “不用了,明天的會應(yīng)該不難開!毖Ρ。

 

  1113日,由南京市規(guī)劃局委托北京清華城市規(guī)劃設(shè)計研究院編制的《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計》方案專家咨詢會在南京召開,會上亮出的“整體保護(hù)”、“鼓勵居民參與”等規(guī)劃新思路,讓專家們連聲叫好。甚至連久不愿現(xiàn)身的南京文保界“二老”——蔣贊初、梁白泉也都露面了。

 

  2009年參與29位本地學(xué)者聯(lián)名上書的薛冰,多年來參加過十幾次各有關(guān)部門組織的老城南保護(hù)會議。“過去,每一次這樣的會議都是爭論不休,每一次我們的弦都繃得很緊,像在拼命一樣!彼虮究浾呋貞,“為了更好地表達(dá)我們的意見,不僅要提前做大量的研究準(zhǔn)備工作,在最艱難的時候還要發(fā)動當(dāng)?shù)氐木用翊砗兔襟w來‘助陣’,以爭取更多的輿論支持!

 

  “盡管如此,那時候大多數(shù)意見和建議都得不到采納!毖Ρf。

 

  南京博物院前院長梁白泉也曾多次以“拒絕出席”作為表態(tài)!斑^去拒絕參加是因為會上我提意見不見效果!彼f,“今年以來感覺的確有所不同,明顯感覺有關(guān)部門聽得進(jìn)去,而且有所反應(yīng),新《條例》從草案到終稿,市規(guī)劃局、市法制辦的同志說根據(jù)我們的意見修改了有四十多處。”

 

  據(jù)南京市政府法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,為真正使立法體現(xiàn)民意,南京市在歷史文化名城保護(hù)立法過程中,十分注重在立法過程中充分聽取民意。今年3月,新《條例》向社會公開征求意見后,梁白泉、薛冰、楊永泉、吳小鐵、姚遠(yuǎn)等五位專家聯(lián)名提交了30余條修改意見,得到了重視和采納。

 

  關(guān)鍵性變化

 

  南京市規(guī)劃局、市法制辦、市文物局等部門參與起草的新《條例》,今年8月獲得江蘇省人大常委會審議批準(zhǔn)。在多位專家看來,新《條例》有令人耳目一新之感,其中三大關(guān)鍵性的變化,值得肯定。

 

  其一,以法律的形式明確“整體保護(hù)”、“政府主導(dǎo)”,這是保護(hù)理念之變。新《條例》在總則第三條確定了“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體保護(hù)、合理利用”的保護(hù)原則,用法律的形式明確了“政府主導(dǎo)”和“整體保護(hù)”的指導(dǎo)地位。

 

  “保護(hù)歷史文化名城、改善民生都應(yīng)該是政府主導(dǎo),絕對不能讓開發(fā)商主導(dǎo)。這是中國文;舜罅猓吡撕芏鄰澛分罂偨Y(jié)汲取的歷史經(jīng)驗!眹覛v史文化名城保護(hù)專家委員會委員、中國文物學(xué)會名譽會長謝辰生表示。

 

  作為新《條例》的第一個實踐案例,《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計》方案,提出改變以往資金就地平衡、就區(qū)平衡的舊模式,由政府投資進(jìn)行保護(hù)。

 

  國家歷史文化名城保護(hù)專家委員會委員、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授朱自煊認(rèn)為,在老城南引入“整體保護(hù)”的概念值得肯定。應(yīng)該保護(hù)每一個街區(qū)、每一幢建筑,甚至是街道里的原住民,“點、線、面”俱全,才能體現(xiàn)老城南的真正面貌。

 

  根據(jù)新《條例》“整體保護(hù)”的規(guī)定,老城南規(guī)劃提出“小規(guī)!薄ⅰ爸鹪菏健、“全譜式”地以院落為單位,漸進(jìn)地進(jìn)行恢復(fù)保護(hù)。對門東、門西等片區(qū)已拆地塊,將依據(jù)1937年地籍圖、1951年地界圖等鼎盛時期院落邊界記錄資料,按照原來肌理進(jìn)行恢復(fù);被拓寬到30米的箍桶巷,將按原有尺度恢復(fù)到13米。

 

  中國文化遺產(chǎn)保護(hù)年度杰出人物、日本早稻田大學(xué)博士姚遠(yuǎn)認(rèn)為,能夠在城南新規(guī)劃方案中作“小規(guī)!薄皾u進(jìn)式”等嘗試體現(xiàn)了地方政府對古城的“敬畏之心”。

 

  據(jù)了解,南京市政府已經(jīng)成立了“南京城南歷史城區(qū)保護(hù)與復(fù)興建設(shè)指揮部”,由分管副市長任指揮長,同時由市相關(guān)部門、相關(guān)區(qū)政府設(shè)立純國資的操作平臺,全面負(fù)責(zé)城南地區(qū)歷史保護(hù)與復(fù)興實施工作。

 

  其二,推動公眾參與,保護(hù)兼顧民生,這是保護(hù)手段之變!啊妳⑴c’不僅體現(xiàn)在保護(hù)條例的具體條款上,也體現(xiàn)在保護(hù)條例和規(guī)劃制定出臺的過程中!眳⑴c編制新規(guī)劃和起草新《條例》的南京市規(guī)劃局副局長劉青昊告訴本刊記者,“在規(guī)劃局草案和送人大審議的階段,我們都吸收了大量專家和公眾的意見建議,補充到條例當(dāng)中去。這也是最終條例獲得公眾肯定的一個重要原因!

 

  目前南京市正在籌備成立南京市歷史文化名城保護(hù)專家委員會,對歷史建筑和歷史街區(qū)保護(hù)項目的規(guī)劃方案進(jìn)行審查、把關(guān)。

 

  去年8月,南京市在新一輪《城市總體規(guī)劃》修編中提出“鼓勵居民按保護(hù)規(guī)劃實施自我保護(hù)更新的方法,建立歷史建筑的長期修繕機(jī)制”的原則。而新《條例》進(jìn)一步規(guī)定:歷史建筑產(chǎn)權(quán)人修繕確有困難的,可以向所在的區(qū)房產(chǎn)部門申請補貼,補貼費用從保護(hù)資金中列支。

 

  《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計》方案,更加具體地體現(xiàn)出推動公眾參與、保護(hù)兼顧民生的保護(hù)手段之變,鼓勵居民參與保護(hù)修繕,不鼓勵大規(guī)模外遷居民,提出“應(yīng)該堅持居民自愿疏散的原則,愿意外遷的居民依據(jù)政府相關(guān)政策進(jìn)行異地安置,歷史地段內(nèi)不愿意疏散的居民,政府應(yīng)制定多種政策鼓勵居民以多種方式參與建筑風(fēng)貌改善與整治工作”。

 

  “保住歷史街區(qū)并非不改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件,”謝辰生認(rèn)為,“遺產(chǎn)保護(hù)和改善民生都是政府應(yīng)該做到的!

 

  聽到政府幫助居民“修房子”的新政策,許多老城南居民在自家墻上自發(fā)貼出標(biāo)語:“堅決擁護(hù)新條例!”家住泰倉巷的老馬說:“我一定能把自己的家修好,既住著舒服,又古色古香。”

 

  其三,變“先出讓,后考古”為“先考古,后出讓”,重視地下遺址保護(hù)。新《條例》第四十條提出“國土行政主管部門應(yīng)當(dāng)事先委托文物行政主管部門對出讓或者劃撥地塊進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。”

 

  “這一轉(zhuǎn)變意義太重大了!蹦暇┦形奈锞指本珠L楊新華說,“考古鏟追著推土機(jī),折射出多年來的文物保護(hù)的困境。如今,考古部門可以在土地出讓前進(jìn)行考古發(fā)掘,既有利于文物保護(hù),也便于土地的后續(xù)規(guī)劃。”

 

  新《條例》針對地下文物的保護(hù),在第二十四條新增了“考古、施工中發(fā)現(xiàn)的重要遺跡遺址應(yīng)當(dāng)原址保護(hù),并作為城市公共空間向公眾展示”。南京市博物館考古部研究員王志高表示,南京的地下文化堆積如同“千層餅”,這些規(guī)定對保護(hù)好六朝建康城等重要遺址,意義重大。

 

  仍有完善空間

 

  在不少專家看來,從許多方面來看,新《條例》都體現(xiàn)出了根本性的進(jìn)步,甚至有個別條款超過了國家級的法律法規(guī),體現(xiàn)出了創(chuàng)新的精神。然而,出于對歷史文化名城,對老城南的熱愛,很多專家仍在不斷地向有關(guān)部門提交意見和建議,期待這部條例能夠成為值得驕傲的范本,以資全國各地借鑒。

 

  國家歷史文化名城保護(hù)專家委員會秘書長、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院顧問總規(guī)劃師王景慧說:“南京規(guī)劃做了很多次,但是一邊規(guī)劃一邊拆也是事實。好的條例和規(guī)劃還需要好的執(zhí)行力。相應(yīng)地增加明確的處罰條款才能確保條例、規(guī)劃得到貫徹!

 

  2004年,南京市規(guī)劃局完成《南京老城保護(hù)與更新規(guī)劃》,并獲得了建設(shè)部優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計一等獎。在2006年出臺、凝聚百位專家心血的《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》中,倉巷、南捕廳、門東、門西等片區(qū)又被作為“傳統(tǒng)民居保護(hù)區(qū)”劃入56片歷史文化保護(hù)片區(qū)之列,其中朱狀元巷等數(shù)十條街巷被列為“保護(hù)街巷”。薛冰說:“20032006年的既定規(guī)劃已經(jīng)建立了保護(hù)片區(qū)、保護(hù)街巷的一套完整的體系,如果與新《條例》的‘歷史文化街區(qū)’、‘歷史風(fēng)貌區(qū)’、‘歷史街巷’對接起來,就能更好地體現(xiàn)出城市規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性、延續(xù)性。”

 

  南京方志學(xué)者楊永泉建議,保護(hù)老城南不只是保護(hù)它的“殼”,還要保護(hù)它的“根”,保護(hù)它的“魂”,在留下老宅古街的同時,也要留下與老城相互依存的風(fēng)俗人情、傳說故事和普通人的市井生活。

 

  劉青昊表示,老城南保護(hù)工作涉及社會、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多待破解的難題,是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,現(xiàn)在方案重點解決了物質(zhì)空間的難題,但在社會文化方面,比如原住民、文化延續(xù)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、交通組織、消防安全等問題,還需相應(yīng)的配套政策和規(guī)劃措施。

 

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